La Ley de Ajuste Cubano, Mitos y Realidades
Florida, 25 de Julio de 2000.
Por: Siro del Castillo
Representante en el Exterior del Prodecu
¿QUÉ ES LA LEY DE AJUSTE CUBANO?
El 2 de noviembre de 1966 el Congreso de los Estados Unidos aprobó la Ley Pública 89-732, "The Cuban Adjustment Act", conocida comúnmente en español como la "Ley de Ajuste Cubano", que permitía al Fiscal General, "a su discreción y conforme a las regulaciones que el pudiera prescribir", ajustar el status inmigratorio que tenían los refugiados cubanos que se encontraban en los EE.UU. al de residentes permanentes. Estas visas serian cargadas al limite anual de 120,00 personas, correspondiente al hemisferio occidental.
¿POR QUÉ EL CONGRESO DE LOS ESTADOS UNIDOS IMPLEMENTÓ ESTA ENMIENDA A LA LEY DE INMIGRACIÓN VIGENTE?
A partir del 1ro de enero de 1959 un número considerable de cubanos comenzaron a llegar a los EE.UU.. Algunos lo hicieron utilizando visas de inmigrantes que habían obtenido con anterioridad, otros con visa de turistas o usando "visas weiver" y los menos de forma ilegal por vía marítima. Dado al rápido deterioro de las relaciones entre Cuba y los Estados Unidos, y el no poder o no querer regresar a la isla bajo las condiciones existentes, el gobierno norteamericano les permitió permanecer en el país, pero sin que pudieran legalizar su situación inmigratoria en la gran mayoría de los casos. En 1965 había 258,317 cubanos en los EE.UU. que habían logrado entrar pero que seguían sin tener un status legal.
El 28 de septiembre de 1965, ante un incremento de las salidas ilegales, el gobierno cubano abre el puerto de Camarioca, para facilitar que los cubanos residentes en los EE.UU. vinieran a buscar a familiares y amigos. Ante esta unilateral medida del gobierno cubano, el gobierno norteamericano comienza a negociar un acuerdo inmigratorio con Cuba, que se culmina, el 6 de noviembre de 1965, con la firma del documento conocido como el "Acuerdo entre Cuba y Estados Unidos de noviembre de 1965, respecto al traslado de cubanos que deseen vivir en Estados Unidos.".
Pese a que en 1965, el Congreso de los Estados Unidos aprobó por primera vez, en las leyes de inmigración vigentes, provisiones para la aceptación de refugiados y aunque en las enmiendas se definía a los refugiados como "extranjeros.(1) que (I) por razones de persecución o miedo de persecución por razones de raza, religión, u opinión política, han salido (I) de cualquier país o área comunista o dominado por los comunistas.", a los cubanos que comenzaron a llegar por el "Puente Aéreo" o "Vuelos de la Libertad" no se les admitió como refugiados, sino bajo el poder de discreción que tenía el Fiscal General en ese entonces, bajo la Sección 212(d)(5) del INA.
La situación de limbo que padecían muchos de los cubanos que habían llegado a los EE.UU. antes de 1966 y el no tener una solución para el ajuste legal de los que comenzaron a venir en los vuelos de Varadero, obligo en la practica al Congreso norteamericano a implementar y aprobar la "Ley de Ajuste Cubano" en noviembre de 1966. Permitiéndose así, que tanto los cubanos que se encontraban en los Estados Unidos, como también los que llegarían por el "Puente Aéreo" pudieran solicitar la "residencia permanente" de acuerdo con los requisitos establecidos por esa Ley.
¿ES VERDAD QUE LA "LEY DE AJUSTE CUBANO", ES LA LEY QUE PERMITE QUE TODOS LOS CUBANOS QUE LLEGUEN A LOS ESTADOS UNIDOS PUEDAN ENTRAR Y QUEDARSE?
No. La "Ley de Ajuste Cubano" es solamente, tal y como indica su título y el texto de la misma, para facilitarle a los cubanos que hayan sido admitidos o puestos bajo libertad condicional (bajo palabra) ajustar su status de inmigración al de "residentes permanentes".
¿ES VERDAD QUE TODOS LOS CUBANOS QUE HAN LLEGADO A LOS ESTADOS UNIDOS A PARTIR DE 1996 SE HAN PODIDO ACOGER A LOS BENEFICIOS DE LA "LEY DE AJUSTE CUBANO"?
No. Los cubanos que llegaron por la vía del Mariel en 1980, fue el primer grupo grande de ciudadanos cubanos (125,000), que no se les permitió solicitar el ajuste de status bajo los beneficios de la "Ley de Ajuste Cubano". Con posterioridad a otros cubanos tampoco se les ha permitido.
¿ES LA "LEY DE AJUSTE CUBANO" LA UNICA LEY QUE HA EXISTIDO PARA QUE LOS CUBANOS QUE HAN LLEGADO A LOS ESTADOS UNIDOS AJUSTEN SU STATUS INMIGRATORIO AL DE RESIDENTES PERMANENTES?
No. Con posterioridad a la "Ley de Ajuste Cubano", en 1986 y en 1997 el Congreso de los Estados Unidos paso otras leyes que permitieron que ciudadanos cubanos, que se encontraban en los EE.UU. y a quienes no se les había permitido ajustar sus status bajo la "Ley de Ajuste Cubano" , pudieran solicitar la "residencia permanente".
En 1986 el Congreso pasó la "Ley Pública 99-603. Ley para el Control y la Reforma de Inmigración", que incluía su Sección 202. Ajuste para Cubanos-Haitianos". Dicha sección de la Ley permitió que los cubanos llegados por la vía del Mariel pudieran solicitar la "residencia permanente", después de haber llevado más de 6 años en los EE.UU sin tener un status definido.
En noviembre de 1997 el Congreso de los Estados Unidos aprobó la "Ley Pública 105-100. Ley de Ajuste Nicaragüense y Alivio Centroamericano (NACARA). Esta Ley definía en su "Sección 202. Ajuste de Status de ciertos nicaragüenses y cubanos" los requisitos necesarios para que ciertas personas de origen nicaragüense y cubano pudieran solicitar la "residencia permanente".
¿ES VERDAD QUE LA "LEY DE AJUSTE CUBANO" ES UN PRIVILEGIO QUE SOLAMENTE HAN TENIDO LOS CUBANOS EN LA HISTORIA DE LAS LEYES DE INMIGRACIÓN DE LOS ESTADOS UNIDOS?
No. Ya hemos visto como han existido leyes para ciertos ciudadanos nicaragüenses y haitianos. También han existido legislaciones que les ha permitido a ciudadanos de distintos países el ajustar su status al de "residentes permanentes". Entre ellos Hungría, la antigua URSS y otros países de Europa Oriental, Vietnam, Laos, Cambodia, Hong Kong, Macao, Chile, Bolivia, Líbano y otros países del Medio Oriente. Hoy en día se mantienen legislaciones vigentes para ciertos ciudadanos nicaragüenses, haitianos, cubanos y de la Unión Soviética, Vietnam, Laos y Cambodia., estos últimos gracias a la "Enmienda Lautenberg" de 1989.
¿ES VERDAD QUE SI SE ELIMINA LA "LEY DE AJUSTE CUBANO", LOS CUBANOS QUE LLEGAN ILEGALMENTE A LOS ESTADOS UNIDOS NO PODRIAN SER ADMITIDOS BAJO LAS LEYES ACTUALES DE INMIGRACIÓN?
No. Como ya indicáramos anteriormente la "Ley de Ajuste Cubano" no tiene nada que ver en que si a un ciudadano cubano que llega legal o ilegalmente (por mar, tierra o en avión) a los EE.UU. se le deja entrar o no.
Hoy en día la mayoría de cubanos que llegan de la isla lo hacen legalmente y se les permite entrar ya bien sea porque vienen como inmigrantes, visitantes (turistas), como refugiados en el caso de los presos expresos políticos y algunos disidentes con sus respectivos familiares, o porque la Sección de Intereses de los EE.UU. en Cuba, les ha otorgado un "Overseas Parole" (entrada condicional aprobada en el extranjero) utilizado sobretodo, para las personas que han obtenido la oportunidad de venir a los EE.UU. por medio del llamado "Bombo" o lotería.
Los cubanos que se "encuentren físicamente" en los EE,UU aunque no hayan hecho una entrada legal , o que llegan ilegalmente y son detenidos, e inclusive los que tratando de llegar ilegalmente son interceptados en alta mar, las leyes de inmigración vigentes les permiten solicitar asilo, bajo la Sección 208 (a) del INA, y permanecer en territorio norteamericano mientras se ventila legalmente su caso. Queda a la discreción del Fiscal General, de acuerdo con los requerimientos y procedimientos establecidos por el, el otorgarle una entrada condicionada ( Parole). También bajo las leyes vigentes algunas personas pueden solicitar ser aceptados como "refugiados".
¿ES VERDAD QUE A TODOS LOS CUBANOS QUE SOLICITAN ASILO POLÍTICO SE LES CONCEDE EL ASILO?
No. En el informe del Servicio de inmigración y Naturalización de los EE.UU. (INS) correspondiente al año fiscal de 1997 aparecen las siguientes cifras sobre ciudadanos cubanos que solicitaron asilo político en los EE.UU.:
"Casos pendientes al comenzar el año fiscal: 4,791 Casos presentados durante el año fiscal: 481 Casos reabiertos durante el año fiscal: 157 Casos aprobados durante el año fiscal: 245"
Comparando el número de casos aprobados con el de otros países ,vemos que el número de las solicitudes aprobadas de la República Popular China (404), Etiopía (390), Guatemala (280), Haití (586), India (790), Irak (2,180), Liberia (388), Somalia (664), antigua Unión Soviética (740), o la antigua Yugoslavia (462) son superiores a las de Cuba.
¿ES VERDAD QUE A TODOS LOS CUBANOS QUE SOLICITAN SER ACEPTADOS COMO REFUGIADOS EN LOS ESTADOS UNIDOS SE LES CONCEDE ESE STATUS?
No. Según el Informe del año fiscal de 1997 del INS había:
"Casos pendientes al comenzar el año fiscal: 6 Casos presentados durante el año fiscal: 9,012 Casos aprobados durante el año fiscal: 1,860 Casos denegados durante el año fiscal: 5,902 Casos cerrados por otras razones en el año: 1,346"
Si comparamos el total de casos de cubanos que fueron aprobados como refugiados con el de algunos otros países, vemos que las cifras de países como Somalia (5,599), Vietnam (6,522), antigua Unión Soviética (27,632), antigua Yugoslavia (28,730) e Irak (3,289) son superiores a la de los cubanos. Sobre todo cuando las comparamos en los porcentajes de aprobación.
¿PODRIAN LOS CUBANOS QUE HAN SIDO ACEPTADOS COMO REFUGIADOS O A QUIENES SE LES HA OTORGADO ASILO, SOLICITAR AJUSTAR SU STATUS PARA OBTENER LA "RESIDENCIA PERMANENTE" AUNQUE NO EXITIERA LA "LEY DE AJUSTE CUBANO"?
Si. Cualquier extranjero a quien se le haya otorgado el status de refugiado de acuerdo con la "Sección 207" o se le haya aceptado su solicitud de asilo bajo la "Sección 208" del "Acta de Inmigración y Nacionalidad" (INA) podrá solicitar de acuerdo con los procedimientos establecidos en la "Sección 209" del INA su cambio de status al de "residente permanente".
¿EXISTE TODAVÍA EN LAS LEYES ACTUALES DE INMIGRACIÓN UN TRATO PREFERENCIAL PARA LAS PERSONAS QUE HUYEN DE UN PAIS COMUNISTA O DOMINADO POR LOS COMUNISTAS, COMO EL QUE EXISTÍA EN 1965?
No. Los estatutos correspondientes a este tipo de trato fueron eliminados de las leyes de inmigración al aprobar el Congreso de los Estados Unidos, en marzo de 1980, el "Acta de Refugiados de 1980", que eliminó toda la referencia a las personas que huían de un país comunista o dominado por los comunistas y adoptaron la, más amplia y en algunos casos más estricta, definición que existía en los documentos de las Naciones Unidas.
¿ES VERDAD QUE HASTA ABRIL DE 1999, A LOS CUBANOS QUE LOGRABAN DESEMBARCAR EN TERRITORIO DE LOS ESTADOS UNIDOS, SE LES DIFICULATABA CON POSTERIORIDAD AJUSTAR SU STATUS Y OBTENER LA "RESIDENCIA PERMANENTE" DE ACUERDO CON LA "LEY DE AJUSTE CUBANO"?
Si. Hasta el 26 de abril de 1999, INS no le estaba dando la oportunidad, a aquellos cubanos que habían ingresado ilegalmente a los Estados Unidos, de solicitar la "residencia permanente" bajo los estatutos contemplados en la "Ley de Ajuste Cubano". En esa fecha la Comisionada Nacional de Inmigración, Doris Meisner , aclaro en un memorándum que aquellos cubanos que habían entrado ilegalmente y se les había permitido entrar "bajo palabra" podrían solicitar su "residencia permanente" bajo la "Ley de Ajuste Cubano" y que aquellos cubanos que se encontraban en los EE.UU. sin haber sido admitidos o dejados entrar "bajo palabra" (Parole) podrían hacer la solicitud también, después de que se hubieran entregado a la custodia de las autoridades de inmigración.
¿ES VERDAD QUE LA IMPLEMENTACIÓN DEL MEMORÁNDUM DE LA COMISIONADA DE INMIGRACIÓN DE LOS ESTADOS UNIDOS, DORIS MEISNER, VIOLA EL ACUERDO DE INMIGRACIÓN EXISTENTE ENTRE CUBA Y EE. UU. DE 1994?
Si y No.
Si, dado que en el texto del documento identificado como "Acuerdo Migratorio entre Cuba y los Estados Unidos de septiembre de 1994" y que fuera firmado, en la ciudad de New York, por Ricardo Alarcón Quesada, por la parte cubana y Michael Skol, por la parte norteamericana, se dice que los Estados Unidos ".han descontinuado su práctica de otorgar la admisión provisional a todos los migrantes cubanos que lleguen al territorio de los EE.UU. por vías irregulares" y en la práctica el gobierno estadounidense ha seguido otorgándole la entrada "bajo palabra" a los cubanos que llegan ilegalmente y logran tocar tierra, y ahora a partir del memorándum, les permite solicitar la "residencia ermanente".
No, dado que en el documento identificado como "Acuerdo entre Cuba y los Estados Unidos para continuar la normalización de las relaciones migratorias, Mayo de 1995" el gobierno cubano solamente se compromete a que "A partir de este mismo momento, los emigrantes cubanos que sean interceptados en alta mar por los Estados Unidos tratando de entrar en los Estados Unidos serán devueltos a Cuba. Igualmente los emigrantes que entren ilegalmente en la Base naval de Guantánamo serán también devueltos a Cuba.". Más adelante el propio documento señala que "La República de Cuba y los Estados Unidos están de acuerdo en el regreso a Cuba de los ciudadanos cubanos que se encuentran actualmente en Guantánamo que no tienen condiciones para ser admitidos en los Estados Unidos.".
En ningún momento, en ninguno de los dos documentos, el gobierno de los Estados Unidos dice que devolverá a Cuba, a los cubanos que llegan ilegalmente al territorio norteamericano, ni el gobierno cubano dice que acepta la devolución de los cubanos que logren tocar tierra. Esto crea una situación muy difícil para los Estados Unidos, pues en la práctica no puede deportar a ningún cubano que se encuentre físicamente en los EE.UU. a la isla. Como tampoco puede, deportar con excepción de algunos cubanos que vinieron por el Mariel, a los cubanos que han sido encontrados "excluibles" bajo las leyes de inmigración de este país.
Si el gobierno de los Estados Unidos no puede deportar hacia Cuba a aquellos cubanos que han entrado ilegalmente a los EE.UU. y que no son elegibles para entrar, porque no califican bajo ninguno de los estatutos vigentes en las leyes de inmigración o sus solicitudes de ser aceptados como refugiados o de asilo le han sido denegadas o han perdido sus casos de asilo en las cortes, las autoridades norteamericanas se ven en la necesidad de facilitarles a esas personas la libertad "bajo palabra", pues no los pueden mantener eternamente detenidos, aunque en algunos casos de cubanos, los mismos si se encuentran detenidos indefinidamente, como lo son las personas que han sido encontradas "excluibles".
El problema de la deportación es un problema clave para los Estados Unidos en un proceso de normalización de las relaciones de inmigración con Cuba, como también lo es para el gobierno cubano. El regreso a la isla de cubanos que han vivido algunos años en los EE.UU., y el potencial regreso de los hijos y esposas o esposos de estas personas, representa un reto difícil de aceptar para las autoridades cubanas, sobretodo por la logística de viviendas, empleos, etc. que esto significaría. El gobierno cubano sabe entre otras cosas, que el número de cubanos con ordenes finales de deportación o exclusión que se encuentran en los EE.UU. es significativo, y que en algunos casos estas personas han tenido problemas, algunos serios, en su comportamiento en la sociedad.
¿QUIENES SERIAN LOS CUBANOS QUE SE PERJUDICARIAN SI LA "LEY DE AJUSTE CUBANO" ES REVOCADA?
De forma inmediata se perjudicarían aquellos cubanos que entran legalmente a los EE.UU., con visas de turistas, ya bien sea desde Cuba o de otros países, que hasta ahora después de un año y un día tratan de ajustar su status inmigratorio al de "residente permanente".
De no existir la "Ley de Ajuste Cubano" el gobierno norteamericano tendría que deportar a estos cubanos . Para los que vinieron desde terceros países la deportación no es mayor problema, ya que esto se hace a diario en los EE.UU. con extranjeros que vienen desde terceros países y se pasan del tiempo que les ha sido autorizado. Para los que vinieron desde Cuba la situación se hace más difícil, ya que como explicamos en la pregunta anterior, no hay acuerdos entre Cuba y los Estados Unidos para deportar hacia la isla a este tipo de cubano. También de forma inmediata se perjudicarían los cubanos que obtienen su permiso de entrada por medio de la lotería especial de visas que existen para los cubanos, conocida en Cuba como "el bombo". Ya que actualmente estos cubanos ajustan su status inmigratorio bajo lo contemplado en la "Ley de Ajuste Cubano".
Al no existir que sepamos nosotros otros mecanismos, en las actuales leyes de inmigración norteamericana, que les permita a estos cubanos el ajustar su status, el gobierno de los EE.UU. tendría que suspender inmediatamente "el bombo". Algo que en estos momentos no vemos que pueda ser, ni del interés del gobierno norteamericano, ni tampoco del gobierno cubano. Ya que el primero utiliza "el bombo" para, por un lado cumplimentar su acuerdo con Cuba de otorgar hasta 20,000 entradas anuales de cubanos y por otro para indirectamente reducir en lo posible el número de las inseguras salidas ilegales. Para el segundo, las salidas por medio del "el bombo" les facilita el poder desprenderse de los descontentos y de los 20,000 dolores de cabeza que significan resolverles a estos los problemas alimenticios, de vivienda, de salud, de trabajo, etc.
¿ES VERDAD QUE LA "LEY DE AJUSTE CUBANO" VIOLA LA SOBERANÍA DE CUBA?
Si, aunque originalmente la "Ley de Ajuste Cubano", Ley Pública 89-732, solamente estaba orientada para resolver una crisis interna que tenían los EE.UU., con la situación de limbo que padecían cientos de miles de cubanos, que se encontraban en su territorio, sin un status inmigratorio y ofrecer una solución para el ajuste legal de los otros cientos de miles que vinieron por el "Puente Aéreo", tal y como señaláramos al principio de esta presentación, el Congreso norteamericano aprobó en 1996 una enmienda a la misma, cuyo texto si viola en su contenido la soberanía de Cuba y el derecho de autodeterminación del pueblo cubano.
La Ley Pública 104-208, "Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act of 1996", conocida popularmente en los EE.UU. por sus siglas "IIRIRA", en su Sección 606, "Conditional Repeal of Cuban Adjustment Act", estableció una "condicional para la revocación del Acta de Ajuste Cubano" que estipula, que solamente se podría hacer efectiva la revocación de la Ley Pública 89-732, en el caso de que el Presidente (de los Estados Unidos) determine, bajo la Sección 203c(3) de la Ley Pública 104-114, (conocida como la "Ley Helms-Burton") "que un gobierno electo democráticamente se encuentre en el poder en Cuba".
Para la nación cubana, incluyendo a grupos opositores al actual gobierno, tanto en el interior como en el exterior de la isla, esta enmienda contenida en la "Ley IIRIRA" de 1996 es inaceptable, como es inaceptable también la "Ley Helms-Burton". Ningún cuerpo legislativo, ni ningún gobernante de ningún país pueden "determinar" en algo que solo le corresponde a los propios pueblos. En este caso el derecho inalienable del pueblo cubano a determinar su propio destino.
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En la mayoría de los casos hemos tratado de dar respuestas objetivas a las preguntas, en las menos hemos hecho algunas interpretaciones de las leyes o acuerdos vigentes, que pudieran tener otra interpretación.
Las nuestras las hemos hechos con nuestra mejor voluntad y nuestro, desde un principio señalado, limitado conocimiento